——关于慈善事业管理体制机制改进问题的思考

　　慈善事业具有特殊的社会经济政治属性，尤其在现代化进程之初，快速经济发展和社会分化带来了大量的社会问题，一些社会群体面临着生存和发展的困境，一些特定的社会压力引发了严重的社会冲突。所以，就出现了两种并存的努力方向：一是政府逐渐从包揽状态过渡到放手于各种社会力量以便集聚起更多的社会资源，这是培育慈善事业后继力量的必然选择;二是政府采取各种手段，对社会性力量的参与活动进行管理、规制和引导，以消除该领域中出现的不规范或不利于慈善理念落实的种种现象或行为。这是确保慈善事业健康有序发展的必然选择。

　　改革开放以来，中国的慈善事业发展在均衡把握方面，还没有做到位，突出表现在政府规制方法上落后，一方面是该管的没有管到管好，导致慈善事业领域出现乱象;另一方面，该放的没有放开放活，导致社会力量参与慈善事业缺少激励，没有便利的条件。所以说，尽管目前是新中国成立以来慈善事业发展最快最好的时期，但是，事业潜力还没有得到发挥，事业后劲还没有夯实。现代慈善理念在中国正在为越来越多的人所接受，而落实理念的相关机制建设如果跟不上，最终也无助于理念的坚持和光大，慈善事业大发展也难有可持续性。

　　明确问题成因

　　目前，随着国家制定“十三五”发展规划，国家经济社会发展进入一个全新的阶段，慈善事业发展也会面临一系列新问题。

　　管理体制机制的三个弊端：行政化倾向太浓厚、法律法规不健全、社会监督力量太薄弱。慈善事业归口民政部门管理，但是，各级民政部门对该事业的实际发展情况、需求、目标以及国际经验了解不多，总是根据主管部门的管理之便利来设定管理内容和方法;在管理方面过分强调对不规范行为的约束，而忽视对潜在资源的开发利用和激励，在促进和规范两个方向之间没有能够达成基本的均衡;另外，涉及慈善事业的法律法规也不健全，以致，许多慈善活动或行为的展开缺乏坚实的法源，出现纠纷争议，也没有系统的法源可供裁决;一些不利于慈善事业发展的习惯做法(如减免税规定)也难以取消或替代。这导致了一些慈善活动或行为不得不行走在合理但不合法的边缘地带，严重遏制了更多的组织或个人积极参与其中。同时，关于慈善事业的社会监督系统也没有建立起来，在很多情况下，过多依赖于媒体的监督职能发挥，局限在这种监督基本上是事后监督，难有防范之功效;也因为缺乏内部专业的监督机制，媒体监督也时常难以到位。

　　20世纪90年代初，进行慈善事业管理架构的设计时，尽管意识到必须具有新理念、必须在两个方向之间达成均衡，但是，在落实时，还是受限于政府行政主导的旧思路，过分强调先规范后促进的顺序，由政府民政部门与其下属的慈善总会双管齐下，力图确立起政府主导民间社会团体的模式。问题是，在特定情况下，这种模式能够起到作用，但不能起到长久的作用。尤其在慈善事业领域，涉及社会力量和资源的集聚与利用，不是简单地依照政府行政部门主导就能做到做好;更为重要的是，在实际运作过程中，“政府主导”变质为政府直接插手干预，使得社会团体原本很少的权力变得弱不禁风，其职能的履行也缺少必要的自主性。

　　创新落实管理机制

　　要改进现有管理机制，不能局限于传统的政府主导民间社会团体的模式，而要进行创新，逐渐确立起“政府规制、总会主导”的新模式。具体含义是，政府不以任何方式来直接或间接地对慈善事业进行规划、组织、协调、监督，把这四项基本职能移交给新成立的慈善管理机构，政府仅仅从慈善事业活动规制角度来行使必要的管理。这是真正意义上的“管”“办”分离。民政部门仅是管理慈善事业，而不是直接办理慈善事业。

　　要改变这种模式，就要在民政部门和慈善协会之外，另设专业团体，使之具有完整的独立性和权威性，行使上述四项基本职能，它接受民政部门代表政府所行使的管理。这种新模式在许多发达国家是普遍的选择。

　　当然，在国情之下，是否采用类似的做法，是需要考虑的。设立一个独立、权威的慈善机构，却是完全必要的。这个机构依照相关法律法规承担起上述四项职能，成为政府对慈善事业进行必要监管的助手，但不是政府的“传声筒”，它具有独立的决策权和事务处置权。因为缺乏独立性，这样的机构就会沦为政府直接介入和过度管制的工具，有失其社会声望和引导力。

　　所以，应该把设立独立的权威的慈善促进机构作为慈善事业管理体制机制改进的抓手，带动整个体制机制的转型，实质性地提升中国慈善事业的现代化水平。

　　把握均衡发展

　　从基本国情出发，慈善事业管理体制机制的改进，要依照循序渐进原则，要有科学的顶层设计，要有精细的落实步骤考虑。

　　第一，加快立法修法步伐。邀请专业人士，就慈善事业发展所需要的法律法规支持进行详尽论证，广泛征求意见和建议，形成与慈善事业“十三五”发展纲要相配套的立法修法时间表，以便为全国人大或地方人大列入立法修法议程，确保慈善事业在法治轨道上运行;就立法修法涉及的相关法律法规调整问题，与相关主管机构进行协商，比如，与税务机关协商专项减免税的立法修法问题;对与慈善事业发展相关的法规章程进行适时修订，比如：《社会团体管理条例》《民办非企业单位管理条例》《基金会管理条例》都要在充分论证的基础上加紧修订;对与慈善事业发展相关的执法活动的规律、效果，与执法司法部门进行沟通，了解相关法律法规的落实情况，为完善立法修法建议提供充足的依据;清理相关的政策文件，从为慈善事业发展松绑的角度出发，废除一些过时的或被实践证明低效、无效的政策规定，之间形成和完善科学规范有效的政策体系。

　　第二，启动对中华慈善总会的组织再造。保留总会的牌子，但对其法律地位、职能及运行机制，进行改造。走“政社分开、权责明确、依法自治”道路，使其成为一个依法独立运行的社会团体。利用相关法律法规来确定慈善总会独立的法律地位;慈善总会获得相关授权来承担规划、组织、协调、监督慈善事业发展的权利，担负相关的职责;在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。

　　第三，选择条件成熟的地方，就地方性慈善事业管理体制机制改进进行试点。建议在浙江省(经济发达地区)、重庆市(西部地区)、北京市(政治中心)、甘肃省(经济欠发达地区)五个省市率先进行试点。五个地区分别设立不同的试点项目，以不同地区的各自特点为基础，兼顾慈善事业发展整体格局和长远前景的框架，详细论证，选择项目;试点要有联动效应，对相关的部门、领域以及法规政策，进行系统性的改革，不求单兵突击，而求整体推进;尽可能地降低改革风险，强调循序渐进，对没有把握的做法，谨慎处之，尤其在涉及多方面利益格局调整的问题上，要进行充分的评估;试点采取开放方式，广泛吸纳各方面的智慧，调动一切积极因素，特别注意吸收现行的其他领域改革的经验，也欢迎民间组织或个人积极参与;在条件成熟的地方，吸纳有公信力的慈善组织参与、合作，以便总结出有普及价值的基本经验，实现有意义的突破。

　　第四，建构慈善管理机构与各类型慈善组织之间的新型关系。依照现代慈善事业发展要求，将这种关系奠定在法律基础上，确保各方都依法行事，确保慈善事业运行的健康有序。

　　确定总会的组织职能。各慈善组织以团体名义加入总会，参与总会制定的慈善事业发展纲要或其他行动纲领，接受总会颁行的各项活动规则，使得总会成为真正有组织实效的指导机构，把为慈善事业发展创造良好的制度环境作为总会的基本工作目标。

　　完善组织协调机制。以总会名义推动与政府、企业、媒体以及其他社会组织之间建立起有机的联系，比如，协调相关政府部门加大对慈善事业发展的支持力度，对慈善组织的活动采取各种支持(在社会动员、购买服务、税收优惠等方面给予便利)，推动各慈善组织之间的合力并进、有效协作。

　　促进行业自律。加快建立和实施慈善事业领域各项自律规定，督促各慈善组织严格依照活动规则办事，对违规者进行追究;对慈善活动中出现的各种争议纠纷，进行及时公正的调解乃至裁决。

　　提供高效服务。帮助各慈善组织及从事慈善活动的个人了解相关法律法规和政策，协助他们与政府管理部门建立有效的沟通关系，承接政府各项委托项目，依照公开规则进行合理公正的分配;帮助各慈善组织推进自身能力建设;为慈善活动的筹划、推进和评估，提供技术支持;组织专家学者就慈善事业发展涉及到理论问题和实践问题开展探讨，将探讨成果惠及各慈善组织;协助国内慈善组织依据有关规定与国外同类组织建立起良性合作关系，提升慈善事业科学化规范化水平，使慈善活动的运作更专业化，更有效率。帮助一些有公信力、有运作经验的高素质慈善组织率先走出国门，在推进慈善国际化进程中发挥领军者的作用。

　　作者：范笑天 民建北京市委理论委员会委员,中国儿童罕见病救助基金秘书长。

　　文章写于：2015年10月24日